ЕВРАЗИЯ - Краснодарский край в системе международных и межрегиональных связей

До 1994 года Краснодарский край предпринимал попытки завязать связи с другими государствами, в частности, с Республикой Кипр, Болгарией, Грецией, Францией и США. Но эти попытки не носили системного характера. Начиная с 1994 года отношения Краснодарского края с другими государствами и субъектами иностранных федеративных государств стали развиваться более активно и динамично. Например, в 1995 году был начат процесс восстановления экономических и культурных связей между Краснодарским краем и Автономным краем Воеводина Республики Сербия Союзной республики Югославия. Однако, в 1999 году двусторонние связи между Краснодарским краем и Автономным краем Воеводина Республики Сербия Союзной республики Югославия были прерваны в связи с военными действиями НАТО на Балканах.

Начиная с 1997 года связи между Краснодарским краем и Беларусью были значительно расширены - их укрепление рассматривалось в качестве политического фактора объединения славянских народов и противостояния политике Запада.

Необходимо отметить, что в тот период между Краснодарским краем и странами Средиземноморского бассейна возникли контакты, основанные на долгосрочном сотрудничестве. Так, в 1996 году по приглашению министерства национальной экономики Греции глава администрации Краснодарского края посетил Грецию и провел встречи с представителями деловых кругов. Итогом визита стал протокол между Грецией и Краснодарским краем, который предусматривал выделение Краснодарскому краю кредита в размере 10 миллионов долларов США для реализации инвестиционных программ.

Вообще, приоритет во взаимоотношениях с другими государствами отдавался странам Черноморского бассейна, в первую очередь Греции и Республике Кипр, что обусловлено религиозной, культурной и исторической близостью Краснодарского края и этих государств.

Продолжались возникшие ранее связи с Францией. В 1996 году в Краснодарском крае побывала французская делегация, в которую входили министр сельского хозяйства Франции и представители деловых кругов Франции, которые интересовались преимущественно сельскохозяйственной промышленностью Краснодарского края. В 1998 году в Краснодарском крае прошли дни Королевства Дании, в которых принимали участие посол Дании в РФ, министр продовольствия, сельского хозяйства и рыболовства Дании, а также наследник датского престола. Дания проявляла особенный интерес к ведению сельского хозяйства в крае.

Среди направлений международного сотрудничества следует указать и на расширение связей с так называемым «ближним зарубежьем», в частности, с Республикой Беларусь. В 1996 году состоялся визит правительственной делегации Краснодарского края в эту страну, проходивший в рамках Договора о создании Сообщества Беларуси и России. В результате визита стороны договорились о поставке в Краснодарский край из Республики Беларусь сельскохозяйственной техники. Планировалось также создание совместных предприятий. В дальнейшем, начиная с 1997 года, связи между Краснодарским краем и Республикой Беларусь были значительно расширены - их укрепление рассматривалось в качестве политического фактора объединения славянских народов и противостояния политике Запада.

На идеологическом единстве, собственно, и основывались такие тесные отношения между Краснодарским краем и Республикой Беларусь. В этот процесс включилась не только администрация Краснодарского края, но и Законодательное Собрание Краснодарского края, которое выразило поддержку и одобрение факту подписания Договора и Устава Союза России и Беларуси и подчеркнуло необходимость воссоединения «братских народов и стран в единое федеративное государство». Тесные взаимоотношения между Краснодарским краем и Республикой Беларусь проявились, прежде всего, в частых взаимных визитах делегаций обеих сторон. Большое развитие получили двусторонние культурные связи. О прочности связей свидетельствует тот факт, что в Краснодарском крае в 1998 году было открыто отделение посольства Республики Беларусь в РФ.

Кроме того, активно развивалось международное сотрудничество края с Германией и Щвейцарией, особенно в области экономики. Администрация края привлекала и привлекает (и довольно успешно) иностранные инвестиции.

Таким образом, можно выделить четыре основные сферы международных контактов Краснодарского края: 1) страны Средиземноморья (Кипр, Греция); 2) страны «ближнего зарубежья» (Республика Беларусь); 3) страны Западной Европы (Дания, Франция, Германия и Швейцария); 4) международные организации (ООН, ОБСЕ).

Следует также отметить высокую роль в интегрировании Краснодарского края в систему международных связей через реализацию Федерального закона №4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», изданного 4 января 1999 года. Именно он окончательно закрепил право субъектов РФ на самостоятельное осуществление связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, право на открытие своих представительств за пределами РФ20. Данный закон способствует росту интенсивности двусторонних международных связей субъектов РФ, в том числе и Краснодарского края, с иностранными государствами.

Рассматривая межрегиональные связи Краснодарского края, следует указать, что приоритет в их формировании отдавался республикам Северного Кавказа - ближайшим соседям Краснодарского края, и особенно Республике Адыгея. Еще в 1992 году в соответствии с постановлением главы администрации Краснодарского края от 22 мая 1992 года № 264 «О представительстве Краснодарского края в Республике Адыгея» было образовано представительство Адыгеи в Краснодарском крае и представительство Краснодарского края в Республике Адыгея. В 1992 году был также подписан Договор о дружбе и сотрудничестве между Краснодарским краем и Республикой Адыгея, который регулировал двусторонние взаимоотношения в течение всего исследуемого периода.

Серьезным испытанием отношений между Краснодарским краем и Республикой Адыгея стало принятие Конституции Республики Адыгея. По этому поводу депутаты Законодательного Собрания Краснодарского края приняли Обращение к Законодательному Собранию (Хасэ) - Парламенту и Президенту Республики Адыгея, в котором высказывались опасения по поводу содержавшихся в проекте Конституции Республики Адыгея стремлений провозгласить Адыгею «суверенным государством». В Обращении ЗСКк демонстрировалась озабоченность правами русскоязычного населения Адыгеи. Кроме того, депутаты ЗСКк приняли Обращение такого же содержания к Президенту и Правительству РФ, председателям палат Федерального Собрания РФ.

Следует отметить, что этот случай был эпизодическим и не повлиял на добрососедские отношения, сложившиеся между Краснодарским краем и Республикой Адыгея. Двусторонние связи нашли свою реализацию в различных формах, в том числе в сотрудничестве сопредельных районов двух субъектов РФ. Так, например, Апшеронский район Краснодарского края сотрудничал с Майкопским районом Республики Адыгея в области туризма, охраны правопорядка. Северский и Абинский районы Краснодарского края сотрудничали с Тахтамукайским районом Республики Адыгея в области спорта, народного творчества.

Говоря о двусторонних связях Краснодарского края и Республики Адыгея, необходимо отметить и широкое культурное сотрудничество двух регионов. В целом, двусторонние связи получили наибольшее развитие в сферах экономики, культуры, политики, межнациональных отношений.

Что касается других Северокавказских субъектов РФ, то взаимоотношения с ними развивались следующим образом. 28 июля 1995 года был заключен Договор о дружбе и сотрудничестве между Краснодарским краем и Республикой Дагестан. Стороны договорились о защите прав и свобод граждан, о сохранении государственной целостности Российской Федерации, о проведении регулярных консультаций по общим проблемам, о принятии участия в миротворческой деятельности, материальной поддержке и обустройстве беженцев и вынужденных переселенцев.

В рамках Договора было открыто постоянное представительство Республики Дагестан в Краснодарском крае, что связано не только с развитием двусторонних связей, но и с тем, что в Краснодарском крае проживало более 10 тысяч выходцев из Республики Дагестан.

Разумеется, основа двусторонних связей - экономические интересы регионов: Краснодарский край поставлял Республике Дагестан сельскохозяйственную продукцию, а Республика Дагестан, в свою очередь, поставляла в Краснодарский край фрукты, овощи, вино-водочную продукцию.

Кроме Республики Дагестан, двусторонние связи развивались и с другими республиками Северного Кавказа. 20 мая 1994 года был заключен Договор о дружбе и сотрудничестве между Кабардино-Балкарской Республикой и Краснодарским краем. Развитие двусторонних связей основывалось на принципах равноправия и взаимной выгоды, уважения прав и интересов национальных меньшинств, защиты прав и свобод человека и гражданина. Стороны договорились о содействии созданию совместных предприятий, о развитии прямых связей между предприятиями, организациями, учреждениями, органами государственного и хозяйственного управления в рамках их компетенции. Был предусмотрен обмен делегациями, творческими коллективами. Главными приоритетами сотрудничества выступали такие направления, как экономика, здравоохранение, литература, искусство, туризм, спорт, охрана окружающей среды, законности и правопорядка. Действие этого Договора являлось бессрочным.

Краснодарский край развивал межрегиональные связи и с Республикой Ингушетия. Был подписан Договор о дружбе и сотрудничестве между Краснодарским краем и Республикой Ингушетия, в котором насчитывается 27 статей (для сравнения: Договор с Адыгеей - 19 статей, Договор с Республикой Дагестан - 11 статей, Договор с Кабардино-Балкарской Республикой - 7 статей). Стороны договорились о сотрудничестве в сфере экономики, в социальной и культурно-образовательной сферах и в сфере экологии. Важными положениями представляются положения о недопустимости действий, наносящих экономический ущерб друг другу, обеспечение благоприятных экономических, финансовых, правовых условий для предпринимательской деятельности. Краснодарский край обязывался поставлять в Республику Ингушетия продукты питания, сельскохозяйственную продукцию, а Республика Ингушетия, в свою очередь, обязывалась поставлять в Краснодарский край нефтепродукты.

В социальной и культурной сферах стороны договорились оказывать содействие и поддержку установлению постоянных связей между учреждениями науки, образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты, спорта, туризма. Планировалось совместно проводить научно-техническую политику по охране окружающей среды. На основе данного Договора в дальнейшем развивались двусторонние связи между Краснодарским краем и Республикой Ингушетия.

Необходимо подчеркнуть, что Краснодарский край развивал отношения и с другими субъектами РФ, в частности, с Москвой - городом федерального значения. В январе 1995 года между администрацией Краснодарского края и правительством города Москвы было подписано соглашение о торгово-экономическом сотрудничестве, в соответствии с которым Краснодарский край обязывался поставлять в город Москву плодоовощную продукцию и продовольственные товары в обмен на финансовую и техническую помощь. Подписанное соглашение предусматривало обязательства города Москвы, заключающиеся в содействии развитию агропромышленного комплекса Краснодарского края, инвестировании денежных средств в сельское хозяйство и переработку его продукции, обеспечение процессов производства, в том числе путем поставок из Москвы материально-технических ресурсов и промышленных товаров. Предусматривалось совместное планирование производства и сбыта продуктов питания и сельскохозяйственного сырья.

Основное предложение и одновременно требование к федеральным властям, высказанное Краснодарским краем, заключалось в уравнивании статусов всех типов субъектов Федерации. Федеративный договор не решил эту проблему.

Связи с Москвой развивались не только в сфере экономики, но и в сфере межпарламентской деятельности. Так, 21мая 1997 года был подписан протокол о сотрудничестве между Законодательным Собранием Краснодарского края и Московской городской Думой. Стороны договорились об обмене опытом парламентской деятельности, об обмене текстами законов и проектов законодательных актов.

Таким образом, можно выделить два основных направления межрегиональных связей Краснодарского края. Это связи с республиками Северного Кавказа и сотрудничество с городом Москва.

Проведенный анализ процесса интегрирования Краснодарского края в систему международных, и межрегиональных связей позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, выделяются четыре основные, наиболее важные направления международных контактов Краснодарского края. Первое направление - связи с Республикой Кипр и Грецией, интересы которых в Краснодарском крае распространялись на такие области, как переработка сельскохозяйственной продукции, деревообрабатывающая промышленность и, особенно, курортный и банковский бизнес.

Второе направление - связи с Республикой Беларусь, основывавшиеся на идеологическом единстве и стремлении укрепить дружбу славянских народов и противостоять антиславянской политике Запада. Тесным связям способствовал и так называемый личностный фактор - политический «почерк» двух лидеров (Александра Лукашенко и бывшего губернатора Краснодарского края Николая Кондратенко) был очень схож. Экономическая заинтересованность проявилась в том, что Краснодарский край, являясь сельскохозяйственным регионом, нуждался в сельскохозяйственной технике, производившейся на территории Республики Беларусь.

Экономические, культурные контакты со странами Западной Европы (Дания, Франция, Германия, Швейцария) представляют собой третье направление, по которому происходило развитие международных связей Краснодарского края. Интересы данных стран распространялись, главным образом, на область сельского хозяйства. Четвертое направление - связи с международными организациями (ООН, ОБСЕ).

Во-вторых, следует выделить основные направления межрегиональных связей Краснодарского края. Первое направление, по которому развивались связи Краснодарского края, - с республиками Северного Кавказа. Во взаимоотношениях с ними наибольшее развитие получили следующие направления: регулирование межнациональных отношений, решение экономических проблем, развитие взаимовыгодной торговли, культурных связей. Особенностью межрегиональных связей являлось наличие довольно большого количества проектов соглашений, подготовленных в рамках двусторонних договоров о дружбе и сотрудничестве, но не подписанных и не реализованных. Это свидетельствует о недостаточности конкретного наполнения межрегиональных связей Краснодарского края с республиками Северного Кавказа. Второе направление - отношения с городом Москва. Взаимодействия развивались по принципу углубления экономических и межпарламентских связей. Основной задачей в международных и межрегиональных связях, как представляется, являлось привлечение инвестиций и промышленных технологий в экономику Краснодарского края.

Таким образом, представляя роль Краснодарского края в системе федеративных отношений, отметим, что в формировании федеративных отношений заметную роль играли субъекты Федерации, в том числе и Краснодарский край. Краснодарский край как субъект РФ участвовал в разработке Федеративного договора и Конституции РФ. Основное предложение и одновременно требование к федеральным властям, высказанное Краснодарским краем, заключалось в уравнивании статусов всех типов субъектов Российской Федерации. Федеративный договор не решил эту проблему. Иными словами, источники конфликтности между Федерацией и ее субъектами не были сняты.

Неурегулированность этого вопроса породила очередной этап борьбы за равноправие между субъектами РФ, который нашел свое отражение в конституционном процессе. Процесс разработки Конституции 1993 года был осложнен борьбой за власть между Президентом РФ и Верховным Советом РФ и завершился принятием президентского варианта Конституции, в которой закреплены принципы российского федерализма, к которым следует отнести: 1. Определение государственности в учредительных правовых документах как федеративной; 2. Формальное равноправие субъектов Федерации; 3. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами; 4. Самостоятельность субъектов в осуществлении принадлежащих им полномочий и др.

Принятие Конституции 1993 года явилось значительной вехой на пути дальнейшего развития федеративных отношений в России. Однако Конституция РФ не решила всех проблем, в частности, проблему равноправия субъектов Федерации, так как республики в составе РФ получили статус государства, а другие субъекты - нет. В целом, суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Российской Федерации, исходя из общего принципа равноправия, с сохранением при этом их прежнего наименования. Но вся проблема как раз и заключалась в том, что данное равноправие носило формальный, декларативный характер, отсутствовал механизм осуществления равноправия, отсутствовали гарантии равноправия. Подобная ситуация не могла удовлетворить края, области и другие субъекты Федерации, кроме республик.

Принятие Конституции РФ 1993 года, между тем, позволило субъектам Федерации определять свой статус самостоятельно, опираясь на Конституцию РФ и свои уставные документы (конституции республик и Уставы краев, областей и т.п.), тем самым воспользоваться правом и реализовать принципы федерализма.

Свой собственный Устав был принят и в Краснодарском крае. Устав является основным законом, имеющим высшую юридическую силу на территории Краснодарского края (после Конституции РФ). Край признается в Уставе неотъемлемой составной частью Российской Федерации. В Уставе закреплены и другие принципы федерализма. Устав Краснодарского края является политической, социально-экономической и государственно-правовой основой существования Краснодарского края.

В целом, следует отметить, что участие Краснодарского края в разработке Федеративного договора и Конституции РФ являлось участием в формировании федеративных отношений в Российской Федерации. Дальнейшее развитие федеративных отношений связано с процессом подписания двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Предполагалось, что подписание двусторонних договоров будет являться механизмом «самонастройки федеративных отношений». Задачей договорного процесса являлось урегулирование проблемы разностатусности, а, значит, и достижение равноправия субъектов Федерации.

Договорный процесс условно можно разделить на два этапа: 1) подписание договоров и соглашений исключительно между федеральным центром и республиками (1994-1995 годы) и 2) подписание договоров между федеральным центром и другими субъектами Российской Федерации (1996-1999 годы). Затем произошел спад и затухание этого процесса. В некоторой мере первые из подписанных договоров, например, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Татарстана, Башкортостана и Кабардино-Балкарии позволили стабилизировать политическую обстановку в этих субъектах.

Однако, расчет на долгосрочность и эффективность действий указанных договоров не оправдался. Поэтому следует выделить как положительные, так и отрицательные стороны договорного процесса. К положительным сторонам следует отнести способствование ликвидации сепаратистских тенденций в целом ряде субъектов Федерации, снижение внутренней напряженности в некоторых субъектах РФ, стремление учесть интересы и особенности каждого субъекта Федерации, оптимизацию взаимоотношений между различными уровнями государственной власти.

К отрицательным сторонам следует отнести несоответствие отдельных положений подписанных договоров и соглашений Конституции РФ, кулуарное заключение договоров и соглашений без широкого обсуждения этих документов в средствах массовой информации, отстранение граждан от участия в данном процессе, а также привилегированное положение тех субъектов Российской Федерации, которые первыми подписали подобные договоры и соглашения с федеральным центром, стремление каждого субъекта РФ добиться только для себя максимальных льгот и преимуществ, отсутствие единой правовой базы, единой модели разграничения предметов ведения и полномочий.

Очевидно, что количество отрицательных моментов в договорном процессе явно преобладало над положительными. Договорный процесс все больше напоминал торг между Федерацией и ее субъектам, целью которого было выторговать для каждого политического актора как можно больше полномочий за счет другого. Подписанные договоры не преодолели явление разностатусности субъектов Федерации, а усугубили ситуацию, создав еще более сложную дифференциацию между ними. Приходится признать, что подписание двусторонних договоров представляло собой «способ закрепления неравенства» между различными субъектами Федерации, и результаты его носили противоречивый характер. Нерешенность одного из главных вопросов российского федерализма - достижения равноправия субъектов РФ - предопределяет возможность продолжения борьбы между субъектами РФ за свое равноправие. В процессе заключения договоров не была решена главная задача, Федерация осталась асимметричной, и поэтому неустойчивой.

В нынешней российской политике четко определилась основной вектор развития федеративных отношений. Это свертывание договорных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации и, как следствие, укрупнение регионов. Ряд субъектов РФ уже подписал с Москвой договоры о прекращении действия Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.

Указанная тенденция последних лет получила реальное воплощение: в декабре 2003 года состоялись референдумы в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе, в результате которых было принято решение об их объединении и образовании нового субъекта - Пермского края.

Однако, укрупнение регионов на Юге России может столкнуться с серьезными трудностями, которые касаются, прежде всего, вопроса о власти, которую этнократические элиты, сложившиеся в национальных республиках Северного Кавказа, просто так не отдадут. Тем более, что цель укрупнения, как представляется - лишить власти и рычагов управления именно эти политико-административные элиты.

Трансформационные процессы российского федерализма, существовавшие в латентной форме, постепенно становятся открытыми и явными. Они могут привести к «размыванию» федеративных основ Российской Федерации, новому витку централизации и непрогнозируемым результатам.