Всякий крупный вооруженный конфликт или война, особенно гражданская, сопровождается отъездом с насиженных мест огромных масс беженцев. Образование суверенных государств, как правило, приводит к изменению границ и усиливает вынужденную миграцию, вовлекая в нее не только убежденных противников того или иного режима, но и тех, кто ранее и не помышлял о смене места жительства. Беженцы и мигранты, как правило, плохо готовы к борьбе за существование в окружении чужой культуры, чужого языка и конкуренции рабочей силы.

Из истории известно, что каждое государство пыталось решить проблему беженцев издавая новые законы, разрабатывая административные акты. В 1920-х годах большего успеха в этом деле добилась международная структура во главе с норвежским полярным исследователем Фритьофом Нансеном. В качестве Верховного комиссара по делам беженцев от Лиги наций он учредил т. н. «нансеновский паспорт» - первый международно признанный документ, который помог множеству эмигрантов вернуться на родину или получить возможность легального проживания на новых местах.

Нансену удалось способствовать массовому возвращению военнопленных - подданных Германии и Австро-Венгрии - из России, а также собрать значительные средства в помощь русским голодающим. Однако этих усилий, отмеченных Нобелевской премией мира 1922 года, было недостаточно, чтобы оказать помощь всем мигрантам, число которых резко увеличилось после прихода к власти нацистов в Германии и начала Второй Мировой войны.

Широко известна трагедия тех, кто был по соглашению между союзниками по антигитлеровской коалиции возвращен в СССР в 1945 году и последующих годах, например пленные казаки-коллаборационисты, переданные англичанами советским частям в Лиенце в 1945 году. Эта репатриация обернулась на практике массовым пополнением сталинских лагерей. В пятидесятые годы, при непосредственном участии и содействии Верховного комиссара по делам беженцев, были репатриированы или приобрели новое гражданство более миллиона человек.

В то же время для решения проблемы палестинских беженцев, которая возникла в результате ставшего перманентным арабо-израильского конфликта, была создана особая комиссия ООН. УВКБ же активно занималось беженцами из Венгрии (1956), жертвами войны в Алжире (1961), многочислеными (свыше 5 млн.) представителями племен тутси и хуту, втянутыми в этнический конфликт в районе африканских Великих озер (Руанда, Бурунди, Заир). На территории Центральной и Южной Америки массовые перемещения людей были вызваны гражданскими войнами в Сальвадоре и Никарагуа, установлением режима Пиночета в Чили.

Воссоединение Северного и Южного Вьетнама под властью коммунистического правительства положило начало потоку беженцев, пытавшихся достичь Гонконга. УВКБ ООН было вынуждено к проблеме беженцев в Европе после развала социалистического лагеря, в частности после известных внутриюгославских войн и конфликтов.

Эти и другие процессы поставили вопрос о разработки определенных правовых механизмов по регулированию миграционного движения в международном пространстве. Одним из таких механизмов стала служба Управления Верховного Комиссара ООН.

Базой для создания нового подразделения стала провозглашенная 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщая декларация прав человека. В ней указывалось (ст. 14): «Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем». В соответствии с этим положением, на Верховного комиссара возлагалась уставная обязанность «оказания содействия правительствам и, с согласия соответствующих правительств, частным организациям для облегчения добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах».

При непосредственном участии УВКБ была разработана и в 1951 году принята международная Конвенция о статусе беженцев, где были юридически оформлены рамки этой категории лиц. Отныне беженцем считается всякий, кто «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений».

Чтобы считаться, беженцем совершенно не обязательно дожидаться, пока тебя начнут преследовать по указанным выше причинам. Вполне достаточно «обоснованно опасаться» этих преследований. Такая обоснованность является предметом отдельного рассмотрения законодательными органами отдельных стран, которые получают для этого рекомендации УВКБ. Управление Верховного комиссара оказывало помощь беженцам лишь опосредованно, воздействуя на соответствующие государства и их правительства. Впрочем, характер такого воздействия представители разных стран и видели по-разному.

Следуя негласному принципу использования международных организаций в своих целях, Советский Союз, не подписавший Конвенцию о беженцах, немедленно определил свои цели в отношении УВКБ. Представители СССР в ООН последовательно настаивали на репатриации всех перемещенных лиц и беженцев, не пожелавших некогда вернуться в «страну победившего социализма». Их «опасения стать жертвой преследования» полностью отметались как необоснованные. При этом советские дипломаты упрямо игнорировали известные всему миру данные о том, что любой человек, покинувший без разрешения властей территорию СССР или оставшийся за границей, рассматривался в своем отечестве как преступник, изменивший родине.

Надо сказать, что в отличие от проблемы беженцев, вопрос о вынужденных миграциях в СССР стоял иным образом. В силу проведения форсированной индустриализации, коллективизациии, раскулачивания, освоения целины, экономического подъема малонаселенных или неблагоприятных по природным условиям регионов СССР, миллионы людей насильно переселяли, вынуждали или идеологически стимулировали переехать в другие части страны.

Эти перемещения населения имели также цели укрепления правительственного контроля над страной; ликвидацию опасности, угрожавшей коммунистическому режиму. Массовые перемещения населения были широко известны, но в отличие от судьбы наиболее известных диссидентов, не привлекали внимания международной общественности. Но Советский Союз не подписывал ни Конвенции о беженцах, ни последовавшего за ней Протокола об их статусе, а также не был замечен в финансировании УВКБ, которое ведется государствами - членами ООН - на добровольной основе. Проблемы беженцев в период функционирования системы «развитого социализма» здесь не существовало, причем не потому, что была установлена система прописки, ограничивающая переезды граждан, а прежде всего по причине отсутствия крупных межнациональных и иных конфликтов.

Вынужденные миграции, связанные с разразившимися с постсоветскими вооруженными конфликтами, получили широкую огласку в средствах массовой информации и вызвали озабоченность соседних и других государств, опасающихся последствий продолжающейся нестабильности и движения беженцев в регионе. Миллионы граждан бывшего Советского Союза стали мигрировать по 15 новым независимым государствам. Одних вынудили уехать вооруженные конфликты, другие сдвинулись с места в поисках лучшей жизни, третьи бежали от дискриминации, а четвертые вернулись в места, откуда в прошлом были изгнаны их предки. Одновременно в СНГ прибывают постоянно растущие транзитные потоки людей из других стран, в основном те, кто надеется перебраться в Западную Европу. Речь идет о жителях Китая, Вьетнама и Афганистана, в меньшей степени - других стран дальнего зарубежья.

Резкая активизация вынужденной миграции, да еще в особо крупных размерах, после распада СССР вынудила российские власти приступить к разработке правовых норм для регуляции этого процесса. Распоряжением президента России в начале 1992 года был создан специальный Комитет по делам миграции при министерстве труда и занятости. Этот комитет был в июне 1992 года преобразован в специальную миграционную службу, которая подготовила ряд законопроектов, в том числе «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах».

В этих одобренных Государственной Думой законах давались определения категорий граждан, сменивших место проживания. Вынужденным переселенцем признавался гражданин российской федерации, который «вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного места жительства на территории другого государства. Либо на территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедования, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений в связи с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным группам лиц, массовым нарушениями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека».

Временный переселенец получает в течение 5 дней по прибытии на новое место жительство удостоверение и ему предоставляется право провоза багажа, проезда. необходимые условие для поддержания жизни согласно медицинским норам, денежное пособие и т. п.

В отличие от этой категории к беженцам отнесено лицо, не имеющее российского гражданства., «но которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного против него насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности повергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности или к определенной социальной группе или политических убеждений».

Юридический статус беженцев ничем не отличается от статуса лиц без гражданства. Беженцы имеют права на получения льгот и пособий, в том числе льготные условия для получения нового гражданства. Существенным обстоятельством явилось то, что закон указывал на невозможность признания беженцем лицо, совершившее преступление против мира, человечности или иное тяжелое преступление.

Впервые беженцы в СССР появились в 1988 году после событий в Сумгаите. С 1994 году статус беженцев предоставлялся лицам, прибывшим из Таджикистана, Молдовы. Грузии и Азербайджана - где происходили вооруженные столкновения, конфликты. Статус беженцев получали русскоязычные граждане Эстонии и Латвии, где они были лицами без гражданства. Беженцами считались лица, покинувшие Пригородный район Северной Осетии и переселившиеся в Ингушетию. К беженцам отнеслись русскоязычные граждане, покинувшие Чечню и Дагестана, в начальный период конфликтов.

После прихода к власти в Чечне в 1991 году сепаратиста-националиста бывшего генерала ВВС Джохара Дудаева начался массовый отток русскоязычного населения, которое стало подвергаться широкомасштабным притеснениям, насилию и террору, и закономерно получившего статус беженцев. Лица, переселявшиеся из других районов, получали статус переселенцев. В Москве и Санкт-Петербурге беженцев регистрировали только при наличии родственников, готовых прописать беженцев на своей территории.

Согласно «Временному порядку учета и регистрации беженцев на территории России», с 1 января 1994 года велась раздельная регистрация беженцев и вынужденных переселенцев, что сказывалось на характере и качестве обустройства, назначения пособий.

В августе 1993 года ФМС сообщило, что в РФ находится до 2 млн. беженцев, в том числе 1,5 млн. из ближнего зарубежья. Но, думается, эта цифра явно занижена, так как часто не учитывается группа латентных и нелегальных переселенцев и беженцев. Очень многие переселенцы уезжают, предвидя и предвосхищая возможные катаклизмы, и не имеют формального юридического права на получение статуса беженца. Кроме того, не все обратившиеся в органы ФМС, получили запрашиваемый статус.

Следует иметь в виду, что страны ближнего зарубежья скрывали масштаб эмиграции, так как не желали демонстрации последствий своей националистической политики. Государственные органы - ФМС, МВД, опережая события или выдавая желаемое за действительное, часто объявляли о нормализации миграционной обстановки в каких-то регионах и отдавали указание об отказе регистрации беженцев из этой территории и выплаты им соответствующих пособий, предоставления жилья.

Например, в 1994 году ФМС не включала в список мигрантов беженцев из Чечни, объявив, что положение там нормализуется. Но по ряду данных уже тогда в Ингушетии было свыше 150 тысяч беженцев. В Дагестане - 70 тысяч, в Северной Осетии и Кабардино-Балкарии - 15 тысяч, в Крснодарском крае - 4 тысячи официальных мигрантов и свыше несколько сот тысяч русскоязычных переселенцев без соответствующего статуса беженцев

Федеральный закон о вынужденных переселенцах действует с декабря 1995 года. Анализ Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О беженцах», принятого летом 1997 года, показывает, что он нуждается в совершенствовании.

В федеральном законе о беженцах полностью, практически дословно, восстановлена норма Конвенции Организации Объединенных Наций о статусе беженцев. Ранее понятие «беженец» определялось как лицо, которое: «покинуло государство своего постоянного проживания или пребывания, или имеет намерение, или только желает покинуть». Это не соответствует понятию правового положения беженцев - ни де юре, ни де факто. В новом законе было четко прописано, что беженец - это лицо, которое находится вне государства своего постоянного проживания по причинам, перечисленным в статье 1 раздела «А» Конвенции ООН.

В законе были заложены две возможности обратиться с ходатайством о предоставлении статуса беженца: когда человек находится на территории Российской Федерации и когда он находится за ее пределами. В новом законе мы постарались максимально отразить все возможные ситуации, в которых может оказаться человек, попавший в беду. Обозначены три основных варианта положения, в котором он может находиться после пересечения границы России: 1) человек прибывает на границу нашей страны в соответствии с существующими правилами; 2) он находится в России законно, например, учится здесь; 3) по различным причинам он оказывается на территории России незаконно.

По закону, он должен был незамедлительно обратиться с ходатайством о предоставлении статуса. По новой редакции закона, человек, незаконно попавший на территорию России, но в силу объективных обстоятельств не имеющий возможности незамедлительно обратиться с ходатайством о предоставлении статуса беженца, имеет на это определенное время.

Закон предусматривал возможность отказа в регистрации ходатайства, что являлось правовым нонсенсом. В международной практике и прошлой российской практике работы с заявлениями граждан никогда не было такого, чтобы человеку, подающему заявление или ходатайство, отказывали даже в регистрации. В новой редакции закона уже было четко прописано, что право подать ходатайство есть у всех и каждое такое ходатайство обязательно строго учитывается, т. е. регистрируется.

Далее - две стадии рассмотрения ходатайства. Сначала - предварительное (при положительном результате выдается свидетельство о рассмотрении ходатайства на предоставление статуса беженца по существу), на втором этапе при положительном решении выдается удостоверение о предоставлении статуса беженца.

В законе нет положения, которое закреплено в Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев», - права на воссоединение семьи. В новом законе это право прописано даже шире, чем традиционная норма. В новом законе определена норма фиксирующее право получения статуса беженца для несовершеннолетних, прибывших на территорию России без родителей или опекунов. В данной редакции закона ни одно ведомство, кроме федеральной миграционной службы, не было обязано решать проблемы мигрантов. В новом законе специальная статья прописывает обязанности всех федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по отношению к беженцам. Статус беженцев, - это комплексная проблема, и в ее решении должны участвовать не только миграционные службы, но и многие другие министерства и ведомства.

Новая реакция закона давала право истцу, который ходатайствует о статусе беженца, обжаловать любое неправомерное, с его точки зрения, решение. Эти рекомендации идут из статьи в статью: если вы получили отказ в выдаче свидетельства или удостоверения беженца, то за защитой своего права можно обратиться в суд.

Вынужденные переселенцы сегодня, согласно двум постановлениям правительства, имеют право получать возвратную ссуду или безвозмездную денежную субсидию. Эти нормы заложены в законе о вынужденных переселенцах и в нормативных актах, постановлениях правительства. Понятие «возвратная ссуда» в контексте проблемы миграции воспринималось беженцами негативно, так как государство выступило в роли рэкетира. В результате распада СССР, двух чеченских войн, осетино-ингушского конфликта сотни тысяч людей остались часто не по своей воле без жилья, без имущества. Предложение ссуд с возвратом через 15 лет социально незащищенным вынужденным переселенцам, которые не в состоянии вернуть эти кредиты и по этой причине отказываются от них, не может решить проблему.

Другой острой проблемой в решении проблемы переселенцев и беженцев является противоречие между федеральным и региональным законодательством по вопросу о вынужденной миграции.

Возникновение противоречий между законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов федерации по вопросам вынужденной миграции объективно неизбежно в современных условиях. Прежде всего необходимо учитывать, что идет процесс формирования миграционного законодательства на федеральном уровне. Существенные коррективы, внесенные в конце 1990-х годов в федеральные законы «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах», не нашли достаточного отражения в соответствующих актах субъектов федерации.

Кроме того, в Конституции Российской Федерации вопросы миграции не были специально выделены как самостоятельный предмет ведения. Они рассматриваются в качестве особой сферы регулирования в рамках административного права, отнесенного к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данная отрасль в отличие от уголовного и гражданского права не претерпела кардинальных изменений, для нее характерно действие старого Кодекса об административных правонарушениях в новых условиях. К тому же основной закон не дает ответа, как распределяются полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами в рамках конкретного предмета ведения. До принятия Конституции 1993 года большинство субъектов федерации либо не имели права принимать законы, либо не пользовались этим правом.